（编者按）以下为郑剑副司长在中国地方铁路协会组织召开的“十四五”地方铁路规划研讨会上的发言内容，供大家学习使用。具体内容如下：

        中国地方铁路协会组织召开“十四五”地方铁路规划研讨会正当其时。我主要围绕两个方面，介绍一下“十四五”铁路发展的有关思考。

第一个问题，关于“十四五”铁路规划思路

        去年以来，国家发改委就启动了“十四五”铁路规划研究，特别是遵照习近平总书记和其他中央领导同志的重要批示精神，国家发改委组织有关部门和单位认真总结铁路发展成果，分析存在的主要问题，研究提出“十四五”及面向2035年铁路发展总体思路、基本原则、重点任务、重大项目、政策保障等，以及科学有序推进铁路规划建设的意见。同时，国家发改委与国家铁路局、国铁集团扎实推进规划编制工作，多次开展专题调研，认真听取地方、部门和专家意见建议，目前已形成了基本成果。

    一、切实把握好时代特征和形势要求

   “十三五”时期，铁路发展成效显著，5年预计完成投资将近4万亿元，预计2020底铁路营业里程将超过14.5万公里，其中高铁3.8万公里，铁路网覆盖约99%的20万以上人口城市，高铁网覆盖约90%的50万以上人口城市，运输服务水平和品质提升明显，人民群众获得感、幸福感不断增强，为支撑全面建成小康社会发挥了重要作用。

        党的十九届五中全会指出，“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。我们要深入学习贯彻党的十九届五中全会精神，深刻认识当前和今后一个时期，我国发展仍然处于重要战略机遇期，但机遇和挑战都有新的发展变化。我国已转向高质量发展阶段，要坚定不移贯彻新发展理念，坚持稳中求进工作总基调，以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。全面建设社会主义现代化国家对铁路“十四五”发展提出了新的要求。

        一是更加深入贯彻新发展理念。要将新发展理念贯穿发展始终，注重铁路科技创新和体制机制创新，转变主要依靠要素投入和规模扩张的粗放型发展方式，坚持绿色节约发展，推动铁路与其他运输方式及不同层次轨道交通间互通共享、协调发展。

        二是更加突出高质量发展导向。坚定推进供给侧结构性改革，铁路要在强化战略支撑、发挥比较优势、优化运输结构、推动提质增效等方面下足功夫，加快网络优化、结构优化、衔接优化，实现铁路发展质量变革、效率变革、动力变革。

        三是更加强化支撑引领作用。要以国家重大战略决策为引领，围绕做好“六稳”工作，落实“六保”任务，发挥铁路在保障和改善民生、推动区域协调发展、带动装备制造升级、增强军事国防保障能力、建设交通强国等方面发挥支撑引领作用。

        四是更加注重一体融合发展。多种轨道交通方式要一体规划布局，强化与国土空间规划一体融合，与城镇、产业、人口分布的深度衔接，宜路则路、宜水则水、宜空则空，强化铁路大能力骨干运输优势，充分发挥综合交通运输整体效率和综合效益。

        五是更加强调强基础增功能利长远。补短板、强弱项，推进看得准、早晚要干、既惠当前又利长远的项目加快实施。坚持问题导向和目标导向，加大国铁企业改革力度，改善运输服务水平，增强市场竞争能力，提升运输盈收能力，有效化解债务风险。

        二、坚持系统观念谋划“十四五”铁路发展

        “十四五”时期是现代化铁路网建设的关键阶段，必须坚持系统观念，优化布局和建设，既要形成完善网络，又要提升质量水平，保持持续健康发展态势。

        一是突出完善网络布局和结构优化。立足经济社会发展和国家战略需要谋划铁路发展，统筹考虑经济、社会、人口、产业、自然禀赋等方面因素，继续优化铁路网络布局，突出战略重点和重点区域，合理确定路网规模和机构比例。同时，要坚持高速与普速并举、客运与货运兼顾、新建与改造结合，加大欠发达地区支持力度，优先贯通干线通道，补强能力紧张路段，打通多式联运“前后一公里”。

        二是准确把握功能定位和建设标准。根据区际、城际、市郊运输需求及邻近路网布局，合理确定铁路新建线路功能定位，坚持以客货流量为基础、运输需求为导向、运营效益为根本，经济效益与社会效益相统一，明确规划建设时速350公里、250公里、200公里及以下铁路需要满足的客流密度、城市规模、路网功能等条件。中西部地区以及路网空白区域新建铁路，一般采用客货共线标准。除国家重大战略需要外，项目实施需满足财务平衡基本要求，合理引导社会预期，防止相互攀比、盲目建设以及片面追求高标准。

        三是统筹衔接发展能力和要素保障。铁路建设投资大，回收周期长，要坚持节约集约发展，统筹考虑建设运营成本、沿线地方政府及国铁集团财力支撑等因素，科学论证项目建设必要性及建设时机，确保建设规模与发展能力、筹资能力相匹配。高铁规划建设应有客流支撑，有盈利预期，要避免重复建设和过度建设，建成后长期运营补贴是不可持续的。此外，今后铁路新建项目还将面临土地、线站位、环保等方面越来越紧的约束，需要引起高度重视。

        四是更加深化改革创新和安全质量。要持续深化铁路体制机制改革，进一步理顺政府、企业、市场的关系，深化项目建设和运营管理体制改革，推动路地平等协商、市场公平准入，调动各方积极性推进铁路规划建设。同时，牢固树立安全发展理念，坚守安全底线，加强关键核心技术攻关和5G等新技术推广应用，全面提升我国铁路自主可控和信息化、智能化水平。

        三、扎实推进“十四五”铁路发展重点任务

        国家发改委与国家铁路局和国铁集团通过系统梳理，“十四五”将重点做好以下几项工作。

        一是强化战略支撑能力。服务国家重大决策部署，实施川藏铁路、西部陆海新通道铁路等重大工程，推进沿边沿江沿海等铁路项目建设。加快推进京津冀、长三角、粤港澳大湾区城际铁路和市域郊铁路建设，加快构建轨道上的城市群和都市群。加快进重要港口、物流园区和工矿企业的铁路建设，畅通铁路货运“最后一公里”，促进大宗及中长途物资运输“公转铁”。

        二是夯实基础网络功能。加快贯通“八纵八横”高铁主通道，强化骨干通道，完善区域连接，强化提升高铁货运能力。完善普速铁路基础网络，有序推进繁忙路段既有线改造，挖掘和释放高铁建成后既有普速铁路释放的货运能力，消除中欧班列运输瓶颈，推动大型集结中心建设，强化集装箱、重载线路运输和沿江等重点区域货运能力，发展以铁路为骨干的多式联运，扩大货运市场铁路运输比例。打造现代综合交通枢纽，优化枢纽布局，强化点线能力匹配和综合衔接。

        三是打造全产业链优势。高铁是大国重器，要防范卡脖子风险，集中开展基础芯片、信息系统、关键部件和材料等攻关，积极稳妥推进铁路关键信息基础设施安全可控应用示范，加快形成先进适用、系统完备、自主可控的技术体系，持续提升以“复兴号”动车组为代表的技术和品牌优势。加快推动大数据、物联网、人工智能、区块链、北斗导航等新技术与铁路深度融合，培育发展铁路新产业、新业态和新动能。

        四是建设人民满意铁路。坚持以人民为中心的发展思想，推进多种轨道交通方式多网融合、安检互信、资源共享、票制互通、支付兼容，提供多样化、多层次、多功能的出行选择，切实提升换乘效率和服务品质。推动高铁按照设计标准达速运行，充分利用既有资源开行城际、市域（郊）列车。发展先进货运服务，构建业务受理、跟踪查询、结算办理等“一站式”服务平台。推动铁路专业运输公司向现代物流企业转型，促进大宗及中长途物资运输“公转铁”。推动既有设计时速200公里客货共线铁路逐步开行货物列车。

        五是增强风险防控能力。一方面，压实企业主体责任，强化政府监管体系和能力建设，健全安全应急救援体系，加强救援基地和专业救援队伍建设。另一方面，有序化解铁路债务，不断改善经营管理，提升运输收入，有效控制成本，建立健全铁路债务风险监测预警机制，严格控制新增债务。同时按照市场化、法治化原则，推动具有较好盈利前景的企业实施铁路债转股，鼓励实现债转股企业上市融资。

        六是提升现代治理能力。坚持市场化改革方向，研究深化铁路改革的综合措施，积极推动企业股份制改革，加快推进《铁路法》等法律法规制修订，扩大引入市场竞争的领域和范围。加快形成规划指导、分类建设、平等准入、形式多样的投融资新格局，确立合资铁路运输市场主体地位，确保投资者参与项目决策、建设和运营管理的合法权益。完善行业调度规则和清算平台，促进铁路运输业务市场主体多元化和适度竞争。

第二个问题，关于“十四五”地方铁路发展考虑

    我国城际铁路、市域（郊）铁路和铁路专用线等地方铁路发展相对滞后，随着区域协调发展战略推进、运输结构        优化调整和投资建设规模扩大，可以预见，“十四五”时期，以城际铁路、市域（郊）铁路和铁路专用线建设为主体，将掀起地方铁路发展的高潮。

        一、“十四五”地方铁路发展大有可为

        11月30日，国家发改委胡祖才副主任主持召开的专题会议，部署2020至2022年整体推动京津冀、长三角、粤港澳大湾区城际铁路和市域（郊）铁路建设，这标志着国家层面支持三大区域全面启动城际铁路和市域（郊）铁路加快建设。近期，国务院办公厅将印发国家发改委等相关部门单位制定的《关于推动都市圈市域（郊）铁路加快发展的意见》，2019年9月，国家发改委会同有关部门单位已经印发《关于加快推进铁路专用线建设的指导意见》，这都为“十四五”城际铁路、市域（郊）铁路和铁路专用线加快建设奠定了规划政策基础。

        在这样的背景下，“十四五”铁路投资、建设、运营主体和发展模式路径都会发生一些明显变化。从投资看，随着城际铁路、市域（郊）铁路和铁路专用线加快建设，地方政府和企业投入明显增多，铁路建设投资由中央投入为主，逐步转向中央和地方并重。从主体看，城际铁路、市域（郊）铁路和铁路专用线主要由地方政府或企业组织建设和后期运营，国铁集团不再是委托建设运营的唯一选择，建设、运输业务市场主体呈现出多元化趋势。

        二、科学有序积极稳妥推进“十四五”地方铁路发展

        “十四五”地方铁路发展机遇与挑战并存，机遇大于挑战，要统筹好地方发展需求、前期工作深度、建设资金筹措、运营效益前景等因素，合理确定目标任务，扎实有序推进实施。

        一是坚持统筹规划。规划是顶层设计，铁路专业性、网络性强，要强化规划指导和约束，遵循发展规律，结合城市功能区划、区位优势、财力可能、人口资源环境条件等发展实际，因地制宜，贴近发展实际需求，合理布局网络设施，精准功能定位与分工，合理确定线路走向、路网衔接和服务区间，建设中技术标准要避免“两头化”现象。

        二是有序推进建设。在优先利用既有资源的基础上，要抓住历史机遇，加快推进项目前期工作，尽早稳定项目建设方案，明确技术标准，做到成熟一项、开工一项。特别是京津冀、长三角、粤港澳大湾区等重点城市群要加快推进建设，形成“在建一批、开工一批、储备一批、谋划一批”发展格局。

        三是加强一体衔接。城际铁路、市域（郊）铁路要与其他轨道交通网络设施一体融合、互通共享，协调系统制式、技术标准、标识信息，强化高效衔接，推动运输服务便捷化。专用线要与接轨站或线路顺畅衔接，一体贯通运营，降低物流成本。

        四是创新体制机制。全面开放市场准入，进一步推动政企分开、政资分开，鼓励地方政府、铁路企业、铁路运输企业、城市轨道交通建设运营企业等市场主体加强合作，推动规划管理、投资建设、运营组织、综合开发等方面改革创新，加快实施一批具有示范带动作用的项目。

        三、统筹把握地方铁路发展的重点

        地方政府和企业是城际铁路、市域（郊）铁路和铁路专用线等地方铁路建设运营的责任主体，国家层面将加强指导，为地方铁路发展保驾护航。

        一是加快建成城际铁路网。以推进互联通达为重点，优化城际铁路规划布局，充分挖潜既有干线铁路城际功能，鼓励利用既有干线铁路富余能力开行城际列车，有序推进新线建设，构建1—2小时城际交通圈，服务区域节点城市之间及节点城市与邻近城市间的城际客流。城际铁路线路走向和站点设置要突出对沿线重要经济据点、人口较多城镇的覆盖，避免片面追求高速度，同时也不应采用地下敷设方式，在城区大量设站，导致运行效率降低，难以满足城际快速出行需求。

        二是加强市域（郊）铁路建设。以优化通勤供给为重点，突出市域（郊）铁路对都市圈主要功能区的支撑引导，串联5万人及以上的城镇组团和重要工业园区、旅游景点，打造中心城区与周边城镇组团间0.5—1小时通勤网。优先利用既有铁路资源，支持通过优化运输组织、补强或改扩建局部线路、改造站房站台、增建复线支线及联络线、增设车站等方式，公交化开行市域（郊）列车。支持重点都市圈规划建设市域（郊）铁路，加强与其他轨道交通方式多线多点换乘，具备条件的推动贯通通运行。

        三是积极推动铁路专用线建设。2019年印发实施的《关于加快铁路专用线建设的指导意见》，推出了127个重点支持的铁路专用线项目，目前进展整体顺利。近期，我们正在请地方梳理筛选明后两年拟重点推进建设的专业线项目，条件成熟的将继续纳入清单管理，积极协调有关部门和国铁集团加大要素保障力度，加快办理前置要件，便利接轨手续，为项目建设提供支持。地方政府要主动谋划推动，高度重视这些铁路货运“最后一公里”项目，为相关企业推进专用线建设提供优质服务。

        四是加大土地综合开发力度。城际铁路和市域（郊）铁路站点及沿线土地综合开发潜力巨大，且绝大部分开发权掌握在地方政府手里。各地要借鉴城市轨道交通开发模式，细化完善土地综合开发实施方案，按照一体规划、联动供应、立体开发、统筹建设的原则，对项目上盖开发、既有铁路用地综合利用等其他开发方式进行研究，探索城镇化地区铁路综合开发新模式，鼓励“站前广场”与综合开发有机融合，建设“轨道+物业” “轨道+社区”，培育“轨道微中心”，打造“站城综合体”。        

        五是统筹好项目建设和运营管理。铁路建设运营必须坚守质量安全底线红线，要牢固树立风险意识，务必坚持质量第一，工期服从质量。地方要加强与国铁集团的合作，充分发挥好国铁集团在前期工作、建设运营、人才技术及跨区域协调等方面的专业优势，强化对业主单位和施工企业的指导。在国家铁路局安全监管指导下，严格落实工程质量、施工安全、运营安全等各项要求，把安全质量要求贯穿项目建设运营维护全生命周期。同时，鼓励打破传统运营模式，引入多元化运营主体，支持广州、上海等有条件的地方，探索由地铁企业运营城际铁路和市域（郊）铁路，推进“小编组、高密度、公交化”运营模式。

信息来源：铁路与轨道交通