一、前 言
现代化轨道交通的建设(包括高速铁路、都市圈城际轨道交通、城市轨道交通等)既是一项重大的民生工程,又是促进经济转型升级、扩大有效投资、增强我省可持续发展新动能的重要经济建设工程。轨道交通运输网络体系的形成是我省率先全面实现现代化的重要标志。
“十三五”时期是我省轨道交通建设和投入运行的高峰期,轨道交通运营管理人才需求将急剧增长。根据有关规划进行预测,到2020年,我省将新建轨道交通2660公里以上,新增运营管理人员9.1万人左右;远期至2030年,将新建各类轨道交通3411公里,需增加9.85万人以上的从业人员。在未来五年里,我省平均每年需要培养轨道交通运营管理相关专业人才1.82万人;年培训需求高达22.7万人次,各类培训经费支出超过10亿元。
由于历史的原因,我省城市轨道交通发展起步较晚,人才储备明显不足,缺乏人力资源有效供给的保障体系,省内至今没有一所专门的轨道交通教育培训机构,各级各类学校轨道交通相关专业也屈指可数。而省外各类交通院校及其轨道交通专业在我省招生数非常有限,据不完全统计,2014年省内外各级各类学校在我省招收轨道交通相关专业的学生总数仅为5600人左右,供需缺口超过1万人。随着各省市轨道交通的加速发展,人才竞争愈演愈烈,外省人才来源渐少,流动性增强;而省外委托培养周期较长,费用昂贵,供需矛盾日益突出,人才短缺将成为制约我省轨道交通事业发展、运营管理水平提高和保障安全的最大瓶颈。同时,我省现有轨道交通人才培养培训的体制机制也不适应轨道交通建设、运营管理的新形势、新任务。需要在借鉴国内外轨道交通运营管理人力资源开发与保障的先进经验基础上,从我省实际出发,以“改革、协调、绿色、开放、共享”的新理念,紧紧抓住“十三五”时期我省轨道交通快速发展的有利时机,整合教育培训资源,统筹规划布局,加大建设力度,构建“政府指导、协会参与、企校合作、规范运作、研究咨询、监督保障”六位一体的浙江省轨道交通人才培养培训体系,并形成具有市场竞争力的轨道交通人才培养培训的教育产业,为全省轨道交通可持续发展提供人才支撑。
基于此,浙江省轨道交通建设与管理协会牵头,组建了由省机电集团公司、省政府咨询委天地经济社会发展研究院、浙江机电职业技术学院、杭州地铁集团、宁波地铁集团、温州轨道集团等单位组成的课题组,共同开展《浙江省轨道交通人才培养培训体系建设》课题研究,为时一年。该课题研究成果可为构建浙江省轨道交通人才培养培训体系、编制“十三五”人才培养培训专题规划以及为省级有关部门科学决策提供参考依据。
本报告研究期限为中期至2020年,远期展望至2030年。
二、“十三五”时期是浙江省轨道交通建设发展的关键期
浙江省现有各类轨道交通运营里程2418.7公里。其中,铁路2322公里(设计时速200公里以上的高速铁路1300公里),地铁96.7公里(杭州地铁开通运营1号线、2号线东南段和4号线首期,线路总长为75.9公里;宁波市开通运营地铁1号线,线路总长20.8公里)。
未来的五年,是我省轨道交通建设和发展的关键期。根据浙江铁路建设“八八”计划,到2020年,我省铁路将新增16条运输线,里程达1500公里左右(省内里程);根据《浙江省都市圈城际铁路建设规划》,杭州、宁波、温州和金华—义乌四大都市圈将建成14条城际轨道客运线,运营里程将达593.1公里;根据杭州、宁波、绍兴等城市轨道交通建设规划,将新增地铁运营里程558.8公里。到“十三五”末,我省将新增各类轨道交通运营里程2660公里左右,基本形成“分层次、多制式、无缝对接、互联互通、一体化运营”的轨道交通网络体系。
浙江省中长期轨道交通新增线路里程一览表
类 型 |
截至2014年 |
中期规划新增(2020) |
远期(2030) 规划新增 |
至远景年总计 新增 |
||||
公里数 |
线路数 |
公里数 |
线路数 |
公里数 |
线路数 |
公里数 |
线路数 |
|
客运铁路 |
1300 |
—— |
1500 |
16 |
1800 |
—— |
3300 |
—— |
城际轨道交通 |
—— |
—— |
593.1 |
14 |
820.2 |
8 |
1413.3 |
22 |
城市轨道交通(地铁和 轻轨) |
96.7 |
4 |
558.8 |
15 |
550.1 |
11 |
1108.9 |
26 |
其它城市轨道交通 |
—— |
—— |
8.16 (宁波 实验线) |
1 |
240.7 (舟山远期 规划) |
5 |
248.86 |
6 |
合 计 |
1396.7 |
—— |
2660.06 |
46 |
3411 |
—— |
6071.06 |
—— |
三、浙江省轨道交通人才需求预测
轨道交通的高速发展,关键在于人力资源的支撑保障。轨道交通人才一般可分为轨道交通的“建设人才”、轨道交通制造业的“制造人才”和轨道交通运营管理所需的“运营管理人才”。根据本课题研究任务要求,人才需求的研究对象是“运营管理人才”。
(一)浙江省中长期轨道交通人才需求预测
目前,我省轨道交通运营管理人才主要集中于我省自行管理的金温铁路、杭州地铁和宁波地铁等三家轨道交通运营公司,总员工数在8500人左右。
浙江省轨道交通运营管理的人才需求的急增,源于我省各类轨道交通建设的飞速发展。按目前我省铁路和地铁的人员配置标准(铁路每公里20人、城际轨道交通每公里50人、地铁每公里55人)测算,至2020年,我省轨道交通将新增运营管理从业人员9.1万人以上;远期(2030年)还要增加更多的轨道交通各类从业人员。
1、中期至2020年,我省自主运营管理的铁路需新增运营管理人员3万人,2020至远期还需增加2.6万人,累计需增加5.6万人左右。
2、中期至2020年,我省城际轨道交通需增加运营管理人员3万人,2020至远期还需增加4万人,累计需增加7万人左右。
3、中期至2020年,我省城市轨道交通需增加运营管理人员3.1万人, 2020至远期还需增加3万人,累计需增加6.1万人左右。
4、此外,我省许多城市正在规划建设现代有轨电车,还需新增一定数量的运营管理人员。
(二)浙江省轨道交通分专业人才需求预测
轨道交通运营管理部门岗位人员的专业一般分为三大类别,即核心专业(A、B、C、D、F) 、机电类关联专业(E类)和其他相关专业(N类)。根据课题组对省内外轨道交通运营公司人才专业结构的调研,参照宁波地铁运营公司的人员结构,分析得出三大类别七大类专业的人才基本比例如下:
A类专业:铁道机车车辆、车辆工程、城市轨道交通车辆、铁道车辆等车辆工程类站10%;
B类专业:交通设备与控制工程、铁道通信信号、轨道交通信号与控制、城市轨道交通控制、高速铁路信号控制等通号与控制类占36%;
C类专业:铁道工程技术、车辆供电、城市轨道交通工程技术、城市地下空间工程等轨道交通工程技术类占12%;
D类专业:铁道交通运营管理、城市轨道交通运营管理、交通运营管理、交通运输(轨道交通)、交通工程(轨道交通)等运营管理类占29%;
F类专业:车辆驾驶占13%。
按上述比例预测,至2020年,我省轨道交通运营管理需增
加核心专业人才约5.28万人;机电类关联专业约1.46万人;其它相关专业人才约2.36万人,其中五类核心专业人才的中期需求为:A类(简称车辆工程类)0.53万人;B类(简称交通设备与信号控制类)1.90万人;C类(简称铁道工程技术类)0.63万人;
D类(简称运营管理类)1.53万人;F类(简称车辆驾驶类)0.69万人。
(三)浙江省轨道交通人才培训需求和培训经费预测
据预测,2020年当年,我省轨道交通行业年度各类培训需求的总量高达22.72万人次左右,培训时间从半年到一个月、两周不等。其中:新进员工上岗培训1.82万人,培训时间平均为半年;
全员年度常规培训需求为9.64万人,培训时间平均为两周;五大核心专业员工有5.6万人须参加各类技术特训,培训时间平均为一个月;参加中级工、高级工和技师等职业技能考核培训的需求人数3.9万人,培训时间平均为一个月;轨道交通员工转岗、升职和管理能力提升培训需求为1.76万人,培训时间平均为一个月。
若折算成年度培训工作量,到2020年,我省轨道交通行业每年的培训人员将达2.25万人(按每人次培训一年的培训工作量);换个角度说,2020年省内外各级各类轨道交通人才培养培训机构需要为我省轨道交通行业各类员工提供至少2.25万人的一年培训期。
浙江省轨道交通2020年人才培训需求和培训工作量预测一览表
项 目 |
培训数 (人次) |
培训工作量 (人年) |
其中60%在省内培训 |
|
培训人次 (万人次) |
培训工作量 (人年) |
|||
新员工 上岗培训 |
1.82万 |
9100 |
1.09万 |
5460 |
全员年度 常规培训 |
9.64万 |
4017 |
5.78万 |
2410 |
五大核心专业人员技术培训 |
5.6万 |
4667 |
3.36万 |
2800 |
员工职业技能考核培训 |
3.9万 |
3250 |
2.34万 |
1950 |
转岗升职培训 |
1.76万 |
1466 |
1.06万 |
880 |
合 计 |
22.72万 |
22500 |
13.62万 |
13500 |
同时,对杭州市地铁集团有限责任公司运营分公司、宁波市轨道交通集团有限责任公司运营分公司和浙江金温铁道开发有限公司近三年外部培训经费支出的调查,在2012-2014年的三年里,三大公司外部培训(主要是沪、广、深等地,培训工种主要为行车、客运、货运、车辆、机务、电务、工务、信号、调度等核心工种及职业技能等级考核等)人数合计约为1.2万人次,共支出培训经费2671.4万元,平均每人次外部培训经费支出为2226.2元。这还没有计算各项机会成本和培训经费以外的费用。
按2020年我省轨道交通22.7万人次的培训量,以每人每次培训费支出0.3-0.5万元计算,总支出培训经费约6.81-11.35亿元,实际支出因价格变动因素等还会更大。总之,从业人员的培训费用,无论是企业内部培训还是委托外部培训,每年的培训成本都是一样要支出的。
四、浙江省轨道交通人才培养培训现状与存在的问题
(一)我省轨道交通人才培养培训的现状
目前我省轨道交通人才培养培训的供给与中长期需求之间存在着巨大缺口。中期至2020年,我省轨道交通预测新增轨道交通员工9.1万人以上,远期2030年及以上还要增加更多的轨道交通各类从业人员。仅就中期而言,2014年省内外各级各类院校轨道交通相关专业在我省招收学生数总共不到5600人,即使未来五年这些学生都能毕业、并被我省轨道交通企业全部录用,总供给也只有2.76万人,供需缺口达6.34万人以上。这还不算专业结构短缺和毕业生的流失,以及培养周期等问题。
(二)我省轨道交通人才培养培训存在的主要问题
目前我省轨道交通人才培养培训体系存在的问题主要有以下几个方面:
1.浙江省轨道交通专业人才招生数稀少,核心专业缺位,导致省内人才供给资源严重匮乏
当前我省各级各类教育培训机构开设轨道交通相关专业还处在起步阶段,不仅在学校数量上还是在招生人数上都无法满足日益增长的人才需求,供给资源严重匮乏,导致我省教育培训部门无法提供足够的轨道交通类专业毕业生或者实习生。
2.轨道交通人才培养培训缺乏合格的师资和教材
目前,我省轨道交通院校师资力量不足,尤其是缺乏“双师型”教师;师资力量的强弱也直接影响到教育质量的高低。由于历史的原因,我省曾经唯一的一所铁路学校—金华铁路司机学校,自从并入浙师大后,其专业教师大都转行或流失;省内其他相关院校的教师有的缺乏实践经验,有的知识结构老化。金温铁路公司、杭州地铁公司和宁波轨道交通公司由于受人力紧张、企校合作机制不健全等因素的限制,难以排出专业技术人员担任实训教师,因此,使得我省各级各类轨道交通教育培训机构的师资力量严重短缺,无法满足人才的培养培训的需要。
与师资队伍匮乏相对应的是,因为没有相应的专业和师资力量,我省轨道交通人才培养培训的教材、题库及其数字化建设还刚刚起步。
3.实践实训基地亟待建设,企校合作模式有待于创新深化
目前我省轨道交通院校的相关专业,除机电一体化专业外,其它专业的投入极为有限,大量设备要不是非常陈旧,要不是就根本没有。全省教育培训院校没有一个符合要求的实践实训基地。从调研情况看北京、上海、南京、广州和深圳等城市,均以不同的企校合作方式建立了各自的实践实训基地;省内各相关企业和学校也都非常希望由行业主管部门协调各方资源,统一规划布局,合作建设一流的轨道交通人才培养培训的实践实训基地,以整合必要的资源和避免重复建设。
与此同时,我省轨道交通人才培养培训的企校合作模式主要采用不定期的“订单班”方式,企校合作层次并不深入,缺乏灵活而长期有效的企校合作机制,使得各自教育培训资源不能做到完全共享。轨道交通运营企业的培训机构之间、企业和普通高校及职业技术院校之间,在职业教育培训上的合作力度与模式创新的不足,很大程度上降低了我省轨道交通人才的培养培训资源的利用效率,降低了培训效果。
4.缺乏统一标准规范和管理制度,轨道交通在职人员技能鉴定认证体系存在缺位和失位
轨道交通人才培养培训有效性的前提是需要有统一的职业技能技术标准,这是人才培养(培训)实现标准化、规范化、协同化和实现省内外人才交流的重要保障条件。目前的问题主要集中在“四个缺少”,即:缺少从业人员职业培训标准,如培训课程体系、培训教材、实训设备和场地、教学大纲、考试大纲、培训过程的规范要求等的规范标准;缺少从业人员、培训机构、培训师的资格认证标准规范;缺少核心工种和关键岗位的安全工作流程、技术管理规程和运营服务管理规范;缺少培训工作相关监管制度,如培训、认证机构的管理制度、从业人员的监管与考评制度、培训师的评估管理制度、人员等级与准入制度、课程体系评估管理制度、教材和题库的管理制度与资格证书的管理制度等。
城市轨道交通行业从业人员职业技能标准的缺位,源于国家职业大典对城市轨道交通行业工种分类存在缺失和运营企业对工种岗位分类及界定存在较大的差异性。省外许多省市都已开发了各自部分标准,而我省至今还没有一个轨道交通运营管理相关工种的职业技能标准,亟待规划制定。同时,我省缺乏统一的轨道交通职业技能鉴定等级标准和统一的认证体系,使得轨道交通企业的员工的收入水平和晋升通道难以与员工的业务技术等级水平直接挂钩,基层员工的职业晋升通道过于狭隘窄,职业上升通道严重堵塞,对我省轨道交通企业员工的工作积极性和稳定性产生了较大的负面影响,也阻碍了轨道交通人才省内合理流动,难以实现轨道交通行业人力资源在本省内的优化配置。
5.政府相关主管部门的监督力度有待加强,轨道交通人才开发缺乏规划引领,保障支持政策存在不足,尤其是缺乏第三方专业技术服务和支持
现行的城市轨道交通运营企业的培训认证管理,采取由所在城市负责的属地监督管理体制。而属地政府在履行监管职能的过程中,因专业性强、技术设备更新快,加之常态化的技术支持力量不足,出现了监管难度大和监管力度不够等问题。加上我省从事轨道交通培训认证工作的咨询服务、技术支持和专业研究队伍严重不足,服务于轨道交通行业的第三方专业技术支持机构严重短缺,影响到政府宏观指导、统筹规划、政策扶持、依法监督等职能的履行。导致我省至今没有对这一战略性行业的人力资源开发做过规划,也没有组织社会力量对该行业从业人员的职业准入与职业技能标准进行研究设计,对各类学校的重点专业建设、师资队伍建设和实践实训基地建设等支持力度不够。
五、浙江省轨道交通人才培养培训体系建设的总体架构
(一)基本思路与目标
我省轨道交通人才培养培训体系建设的基本思路是,在省政府有关部门的统一领导与政策指导下,发挥浙江省轨道交通建设与管理协会的牵头协调作用,联合轨道交通企业和从事轨道交通人才培养培训的专门教育培训机构,紧紧抓住“十三五”这一关键窗口期,构建“政府指导、协会参与、企校合作、规范运作、研究咨询、监督保障”六位一体的浙江省轨道交通人才培养培训体系。学习借鉴国外经验,结合我省实际,体系建设应坚持“企校结合”、“内外结合”、“建改结合”与“政社结合”四个原则。在具体实施中要更加注重轨道交通企业与教育培训机构的产学研合作;更加注重与全国最具实力的科研院校和培训机构的开放合作;更加注重挖潜改造建设,提升教育培训院校的质量、规模和竞争力;更加注重与社会资本的市场化合作。争取到2020年,实现“设立人才投资基金六个亿、全面建设六大重点工程、培养培训六万名人才,基本形成轨道交通教育培训体系”的目标任务,为我省轨道交通事业的可持续发展提供人才保障。
(二)体系框架与定位
建立健全浙江省轨道交通人才培养培训体系应包括:规划布局、运作执行、监督保障、管理制度、标准规范和研究咨询六个重要环节。
1、规划布局:编制全省轨道交通人才培养培训专题规划,并纳入全省“十三五”规划体系和年度计划及财政预算。根据现有的办学优势、专业特长、区域条件,首期规划布局6所全省轨道交通人才培养培训重点院校,即浙江机电职业技术学院、浙江交通职业技术学院、浙江万里学院、浙江金华成功职业技术学校、浙江大学、浙江师范大学等。重点特色专业建设,一是人才需求基数大、人才通用性强、我省已有一定的办学基础的特色专业,如机电一体化类专业和客运服务专业;二是我省缺乏的、需求迫切但已经开始建设的轨道交通核心专业,如轨道交通信号控制、轨道交通车辆机电、运营管理和车辆驾驶专业等。同时,加强与省外两所学校,即南京铁道职业技术学院和上海工程技术大学合作办学。
集中财力加快规划建设六大实践实训基地:一是以企业为主建设杭州地铁五常培训中心、宁波地铁天童培训中心、金温铁路培训中心;二是以政府为主重点建设浙江机电职业技术学院城市轨道交通综合培训中心实践实训基地、浙江交通职业技术学院城市轨道交通实训中心、浙江金华轨道交通司乘人才实训中心。同时,加强与中国铁道科学研究院、广州地铁学院培训基地的合作。
2、运作执行:根据省政府领导的批示精神,组建由省有关主管部门监管指导、浙江省轨道交通建设与管理协会牵头协调、省机电集团公司和轨道交通企业等单位为主体,覆盖全产业链的“浙江省轨道交通职业教育集团”。也可以参照中国城市轨道交通协会的模式,组建“浙江省轨道交通人才培养培训理事会”。教育集团或理事会为独立第三方机构,由省有关主管部门授权委托,负责指导教育培训机构建设,组织协调开展各类培训和培训认证工作,研究制订培训规划、标准规范和管理制度。各级各类教育培训机构在教育集团或理事会统筹协调下,开展职前教育和承办职业技能培训任务。
3、监督保障:依据现行职业培训认证的法律法规,将轨道交通运营企业从业人员的培训认证纳入管理制度中。加强对轨道交通运营培训认证工作的有效监管,研究制定相关管理制度,形成执法过程中的监督保障机制。省级有关部门按照各自职责做好监管和服务保障工作。
4、管理制度:主要包括培训的监督管理制度、相关培训认证机构的评估管理制度、职业技能鉴定制度和考核制度、行业培训机构的评估和认定制度、人才认证的管理制度、教材和题库管理制度、培训师资的认定和管理制度、培训基地和设备运行保障制度等。
5、标准规范:一是职业标准,包括工种岗位分类标准、工种岗位工作内容标准等;二是培训标准,包括培训课程体系、教学大纲和考试大纲、培训教材、培训过程及规范要求等内容;三是认证标准,包括从业人员资质、培训机构及培训师的资质、认证过程规范等内容。
6、研究咨询:依托省机电职业技术学院,以及教学科研、运营管理等方面的专家学者,建立浙江省轨道交通人才研究咨询机构,重点开展政策、制度、标准、规范以及发展规划、培训认证、对外交流与合作等方面的研究咨询。该机构归属于教育集团或理事会。
(三)建设重点与内容
构建浙江省轨道交通人才培养培训体系,实现2020年的目标任务,厚植重点院校的发展优势,提高教育培训的质量和效益,必须加大力度,全面推进“六大重点工程”。一是重点院校和特色专业挖潜改造建设工程;二是实践实训基地(平台)建设工程;三是认证体系和技能鉴定建设工程;四是标准规范和管理制度建设工程;五是师资队伍和教材、题库建设工程;六是信息化教育和管理系统平台建设工程。
六、政策与建议
(一)加快编制专题规划,协调指导体系建设
建议省发改委、省人社厅和省教育厅委托浙江省轨道交通建设与管理协会牵头,联合省机电集团公司、省铁路投资集团公司、杭州地铁集团公司、宁波轨道交通集团公司、温州铁路与轨道交通投资集团公司、浙江众合科技有限公司、省机电职业技术学院、省交通职业技术学院、浙江工商大学、浙江师范大学等单位,尽快编制《浙江省轨道交通人才培养培训专题规划(2016-2020年)》,并将审议通过的规划确定的目标任务,分解落实到年度重点工作计划。以此协调、指导全省轨道交通人才培养培训工作。
(二)加快扩增院校专业,优化配资人力资源
建议省教育厅采取有力有效措施,研究出台相关政策,支持规划布局的六所轨道交通院校和专业,扩大办学规模,增加招生人数。同时,千方百计增加省内外院校在我省招收轨道交通专业的名额。
建议省人力资源社保厅将轨道交通企业的中高级人才和专业技术骨干纳入我省高层次人才引进计划,并享受有关优惠政策。省有关部门要在教师评聘、专业设置和调整、扩大办学自主权等方面,把优质资源整合配置到规划布局的六所院校。
(三)加快投融资体制模式创新,全面实施“六大重点工程”
浙江省轨道交通人才培养培训体系建设是一项重要的公共基础设施建设,也是全省填补空白的创新性举措。任务艰巨繁重,资金投入巨大。为此,建议设立“浙江省轨道交通人才投资基金”,由省财政厅筹措2-3亿元引导资金,首期募集资金6亿元,集中用于“六大重点工程”建设。同时,对列入专项规划的重大项目,建议省财政每年安排一定的政府债券、专项资金、设备、融资租赁、购买服务、税收优惠等,优先重点扶持规划布局的六所重点院校。
(四)加快组建教育集团,共享改革发展成果
建议浙江省轨道交通建设与管理协会及省机电集团公司,按照省政府领导的批示精神,参照中国城市轨道交通协会的模式,抓紧研究提出组建“浙江省轨道交通教育集团”、“浙江省轨道交通人才培养培训理事会”的比选方案、治理结构和协商决策机制,经有关方面和专家咨询论证、评估后,由省有关部门批准成立。同时,尽快研究组建“浙江省轨道交通人才职业技能培训鉴定中心”、“浙江省轨道交通人才研究咨询中心”。
(五)加快落实国务院《决定》,提升服务监管能力水平
全面贯彻落实国务院《关于加强发展现代职业教育的决定》(国发[2014]19号)、教育部等六部门《关于现代职业教育体系建设规划(2016-2020年)》(教发[2014]6号)。转变政府职能和管理方式,完善监管基本制度,加快发展规划、改革、标准等制定,加强监督和行业指导能力建设,实行“负面清单”制度,深化审批制度改革,增强院校办学活力。将适宜社会组织做的人才教育培训等方面的职能,通过授权委托、购买服务等方式交给浙江省轨道交通建设与管理协会承担。
浙江省轨道交通建设与管理协会